浙江：从“强县扩权”到“强镇扩权”

    3月6日，浙江省嘉善县姚庄镇南麓村的杨美容将刚收获的芦笋装车送往上海市场。姚庄镇是蘑菇之乡，当地农户利用种蘑菇废弃的下脚料改良土壤、种植芦笋。按目前市场价格，芦笋每亩收入可达8000元以上。王建超摄（人民图片）

    浙江是“强县扩权”改革的先试者，也是受益者。从1992年开始，连续4轮扩权，让浙江县域经济实力大增。

    而在经济快速发展的过程中，乡镇权责不一的矛盾日显突出。特别是中心乡镇最靠近农村前沿，加强镇域经济，无论对“三农”的带动力上，还是在加强块状经济带培育上，都显得十分重要。

    面对新的形势，浙江探索“强镇扩权”，在进一步增强经济活力的同时，确保足够的财政资金投向农村。

  从“强县扩权”到“扩权强县”

    资源优势匮乏的浙江省，1992年、1997年、2002年、2006年4次出台政策措施，开展“强县扩权”改革，试图通过体制改革增强县域经济活力。

    1992年，浙江出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个市（县）部分经济管理权限的政策，主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权等4项。

    1997年，浙江同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限，主要有固定资产投资审批管理权限等11项。

    2002年，浙江将313项本属地级市经济管理的权限下放至萧山、义乌等20个县（市、区），涵盖了外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省、市两级政府经济管理权限的各个方面。

    2006年11月，浙江启动第四轮强县扩权试点。这次扩权的只有义乌市一家，义乌市政府经济社会管理权限进一步扩大，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，基本上具备了地级市政府所具有的权限。

    2008年底，浙江启动第五轮扩权改革，明确提出加强县级政府的社会管理和公共服务职能，在全省（除宁波外）全面推行扩权强县。从“强县扩权”到“扩权强县”，词序的变动，意味着浙江几乎所有的县都将会得到原属地级市的经济管理权限。

    借助几轮扩权改革，浙江有效配置资源，带动经济快速发展，形成出色的县域经济。在国家统计局公布的“全国百强县”排行榜上，浙江的上榜县（市、区）数量一直位居全国第一，部分地级市下辖的县（市、区）甚至全部上榜。

    乡镇面临“大孩子穿小衣服”

    “看得见的管不着，管得着的看不见”，这样的矛盾在浙江一些乡镇已经积累多年。

    在扩大县级地方权限的同时，乡镇管理体制改革也提上日程。

    发现环保问题、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生问题……这些镇里都无权查处，只能上报上一级主管部门，误时误事。此外，社会保障、集镇规划、审批处罚等与经济同步发展的问题，乡镇无法统筹解决。

    不仅如此，乡镇没有独立财权，致使乡镇公共财政经费紧缺，造成镇一级的公共建设远远落后于经济发展，影响了工业化、城镇化进程。2006年，绍兴县钱清镇上交税收近5个亿，回到镇里只有6000万元。2007年，嘉善县姚庄镇上交税收2个亿，回到镇里仅1000多万元。

    为解决镇级经济社会发展与镇政府管理权限不相适应的矛盾，2007年5月，浙江省下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，首批选定141个省级中心镇，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。这项改革，简称为“强镇扩权”。

    作为在浙江“强镇扩权”做得最早的地方，绍兴县有自己的理由。“我们的一些乡镇，经济实力强过很多欠发达地区的一个县。按老模式管，好比是大孩子穿小衣服。”绍兴县委书记徐焕明说。

    镇政府行使城市管理职能

    2006年底，绍兴县在19个乡镇街道中，选择5个镇进行“强镇扩权”试点。作为试点镇之一，钱清镇政府的办事机构从“四办一中心”调整为“五办一局两中心”，县级主要职能部门，在镇级基本建立，镇政府由此开始行使城市管理职能。

    财政权的重新分配，使钱清镇实力迅速增强，镇可用资金从2006年的6000万元激增至2007年的近3亿元。2006年，全镇公共建设投入仅为2000万元，2007年至今，已累计投入1.5亿元。

    有了规划权后，钱清镇开始施展手脚：以农村个人建房为切入点，在更大范围规划城乡建设，探索出解决“建房难”的3种模式，即城镇核心区范围内的村，通过建造集镇商品房解决；集镇周边的村，通过建造农民公寓解决；比较偏远的村，通过建造农村联体房解决。力争用5年时间，从根本上解决农村个人住房困难户建房难的问题。为推动轻纺原料城的升级改造，镇政府决定将市场建设成为占地1500亩的中国轻纺原料城，打响“轻纺原料采购在钱清”的品牌。

    一些管理职能也随之到位。环保执法员可以对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出建议，发现偷排现象能及时制止处理。发现违法建房行为时，乡镇也有权下发停建通知书。

    “现在镇政府责权基本相称。”钱清镇党委书记谢兴长说，“希望这样的权力下放能有法律保障。否则，一纸文件、一个会议就可能把下放的权力收回去”。

    “我们的目标是建设小城市”

    走进嘉善县姚庄镇，仿佛走进一座新兴小城市：道路两旁是设计现代新颖的建筑，大卖场的牌子高高竖着，小公园里绿树成荫，处处透着现代气息——不愧是“全国卫生镇”、“全国环境优美乡镇”。

    “我们的目标是建设小城市。”姚庄镇党委书记顾林法说，“‘强镇扩权’后，镇土地收益分配可以多留10%，更重要的是卫生监督、质监局、环保、交警中队、行政执法等主要职能部门都进驻镇里，与镇中心工作相融合，对镇工作开展非常有利！”

    “强镇扩权”改革，为嘉善县推进“新市镇”建设创造了契机。嘉善县根据“分批次、分类型”原则，逐步扩大管理权限，不贪多求全，而是围绕“管用”二字稳步推进。

    “比如给镇领导高配到副处级了。”顾林法说。在他看来，这个高配的意义在于稳定人心，让镇干部不必求升迁、急着走，更长时间留在当地，更好地为建设当地服务。

    嘉善县尝试在“有用”原则下给予乡镇更多的权力。如项目审批，姚庄镇作为第一家试点，直接与县行政中心联网，资料审批等都可以网上进行。

    姚庄镇在一份最新的《强镇工作汇报》中提出，希望进一步加大财政扶持力度，土地出让金净收益全部归镇里，超基数部分增值税、企业所得税全额留镇。同时，希望县发改局、经贸局的投资管理权限以委托、授权形式下放到镇，并取得更多的用地指标。